山东省十二五期间城乡一体化的主要障碍和着力点
一、山东省城乡一体化进程的主要障碍
城乡分割的户籍制度、社会保障制度,城市生活成本的快速上涨,以及县级政府财力的不足,阻碍了山东省的城市化进程,城乡一体化进程进展缓慢。
1、户籍障碍
长期以来,计划经济时代形成的“二元化”户籍管理制度,使得居住在城市(城镇)的人员称之为“居民”,居住在农村的人员称之为“农民”,并造成了城乡之间在教育、医疗、社保等方面的待遇差异和不均衡问题,户籍制度成为城乡一体化进程的重要障碍。
目前,山东省实施的户籍制度是取消农业与非农业户口性质划分,放开县域内户口迁移政策,实行《外来人才居住证》制度,取消投靠人员户口迁移条件限制。公民在县域内(含县级市)有合法固定住所,本人及其直系亲属均可在住所所在地落户。但在实施过程中,存在大量的农民工因为农业户口的限制,在城市中艰难生存。
2、制度障碍
城乡分割的户籍制度,导致了一系列的城乡二元制度存在,如养老保障、医疗保险、子女受教育机会等。即使农民进入城市,在没有取得非农户口的条件下,也无法享受与城市居民同等待遇,在山东省有超过1000万人处于这种尴尬的境地。
农村养老保险不仅覆盖面低,而且保障水平较差。《山东省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》规定,个人缴费标准分为100元、200元、300元、400元、500元5个档次,当地政府可根据实际情况增设缴费档次。尽管保障水平有所提高,但与城镇居民还存在较大的差距。
农村居民以及在城市生活的农民工,都与城镇居民存在非常大的差距,其中用城乡人均卫生费用比衡量的数据显示,农村居民人均卫生费用仅为城镇居民的三分之一左右。山东省民意调查中心2008年对济南市建筑业农民工的抽样调查显示,高达61.4%的农民工没有任何保险或不知道是否享有保险。工伤、医疗、失业保险的单项参保率依次降低,分别为32.7%,21.7%和0.1%,其中三项保障项目都参加的比例仅为0.09%。
3、城镇生活成本的不断上升
城镇化进程会提高农民的生活成本,包括消费、购房、社会保障等方面,农民不得不支付更高的成本。尽管工资上涨,但同样快速上涨的城市生活成本依然威胁着农民工的城市化生存,阻碍了山东省的城市化进程。
以城镇居民人均家庭支出估算在城市生活的成本。从下表可以看出,2005-2009年间,城镇生活成本直线上升,人均总支出增长了6184元,增幅为62.5%;在各分项支出中,购房与建房成本增幅为101.07%,社会保障支出增幅为80.38%,消费支出增幅为61.09%,转移性支出增幅为42.36%。
表1:山东省城镇居民人均家庭消费支出(2005-2009)
年份
| 总支出
| 消费支出
| 购房与建房支出
| 转移性支出
| 财产性支出
| 社会保障支出
|
2005
| 9888.94
| 7457.31
| 475.37
| 1161.82
| 10.34
| 784.09
|
2006
| 11717.46
| 8468.40
| 937.20
| 1352.39
| 8.25
| 951.21
|
2007
| 13188.51
| 9666.61
| 1044.01
| 1456.07
| 8.35
| 1013.47
|
2008
| 14646.42
| 11006.61
| 749.36
| 1725.36
| 12.26
| 1152.82
|
2009
| 16072.80
| 12012.74
| 955.81
| 1653.99
| 35.90
| 1414.37
|
数据来源:历年的《山东省统计年鉴》。
图1:山东成本居民人均总支出与消费支出变动趋势
消费支出是城镇居民总支出的总重要部分,其中包括食品、衣着、居住、医疗、交通等方面,占总支出比重的70%以上。消费支出内部组成结构中,食品支出是比重最大的部分。2005-2009年期间,食品支出的增幅有不断上涨的趋势,而食品消费相对而言是缺乏弹性的,支出增长率的提高表明食品价格经历了加速上升的过程。
表2:山东省城镇居民人均消费支出
年份
| 食品
| 衣着
| 居住
| 家庭设备用品及服务
| 医疗保健
| 交通和通讯
| 教育文化娱乐服务
| 其他商品和服务
|
2005
| 2512.73
| 925.94
| 751.69
| 503.36
| 579.01
| 902.32
| 1039.99
| 242.29
|
2006
| 2711.65
| 1091.22
| 838.17
| 526.29
| 624.06
| 1175.57
| 1201.97
| 299.48
|
2007
| 3180.64
| 1238.34
| 1027.58
| 661.03
| 708.58
| 1333.63
| 1191.18
| 325.64
|
2008
| 3699.42
| 1394.11
| 1247.04
| 806.35
| 799.79
| 1410.45
| 1277.43
| 372.01
|
2009
| 3954.34
| 1548.75
| 1280.04
| 885.04
| 885.16
| 1719.68
| 1332.97
| 406.75
|
图2:城镇居民人均食品消费变动趋势
4、小城镇发展速度偏低
我省小城镇发展速度偏低,且实力相对较弱,与我省整体经济实力在全国前列的地位不相称。目前全省共有建制镇1111个,但其中只有2个全国百强镇,95个千强镇中有62个在500名之后。
目前存在的突出问题是镇区人口规模小,集中度低。一般理论认为,小城镇镇域人口规模达5万人以上,镇区人口规模达2-3万人,才能产生一定的规模集聚效应。山东省大部分小城镇无论是镇域规模还是镇区规模,均达不到规模集聚效应的最低门槛。2008年,全省镇域人口达5万人以上的建制镇有504个,占全部建制镇的45.36%;镇区人口达2万人以上的有128个,占全部建制镇的11.49%,不足1万人的建制镇高达780个,占总数的70.21%。
5、县级政府的推动力显著不足
山东目前有91个县市,占全省县市区总数的65.5%,在全省经济和社会发展中具有举足轻重的地位。但从目前县域经济的发展状况来看,县域财力不足成为制约县域经济发展的巨大障碍。我们用地方财政支出减去地方财政一般性收入来衡量县级政府的财政实力,大于零代表拥有财政盈余,财政状况良好;长期为负则存在地方财政赤字,表明县域财力不足。
所有县域经济在2003-2008年间,地方财政收入均不足以弥补财政支出。以2008年的地方财政收入为例,在91个县域经济体中,有10个县域地方财政收入超过20亿元,有15个县域地方财政收入在10-20亿元之间,有20个县域地方财政收入在5-10亿元之间,另外超过一半的县域地方财政收入不足5亿元。而与此对比,县域经济体的财政支出方面,16个县域财政支出超过20亿元,31个县域财政支出在10-20亿元之间,41个县域财政支出在5-10亿元之间。
下图描述了2003-2008年间山东省91个县域经济体地方财政收入、财政支出与财政赤字均值的变动趋势。可以看出,山东省县域经济财政支出长期高于地方财政收入,并且两者的距离在不断拉大。县域经济体财力不足已成为一种常态,不仅出现在落后的县域经济体,发达的县域经济体也存在。县域经济体财政赤字不仅长期存在,而且财政赤字的额度在不断扩大,部分县域在2008年的财政赤字甚至超过10亿元。
图3:山东省县域经济体财政平均状况
二、山东省加快城乡一体化进程的思路:
实施农村社区化建设,强化农村社区基础设施建设;改革城乡户籍管理制度,破除农民进城的障碍;防止城镇生活成本过快、过度上涨,保障城市化进程顺利;建立县级基本财力保障体制,提高地方政府提供公共服务的能力;统筹城乡社会保障制度,促进农村管理体制与城市管理体制的并轨;促进稳定的非农就业,支撑山东省农村社区化建设与城市化进程。
1、农村社区化建设与小城镇建设
农村居民点布局分散、凌乱,闲置土地较多。目前,我省农村建设用地2304万亩,占全省建设用地总面积的50%以上,其中农村居民点用地1815万亩,占农村建设用地的79%。全省农村居民点人均用地238平方米,远远超出国家规定的人均150平方米的高限标准。农村村庄数量庞大、位置分散,以自然村为单位实施公共服务成本过高;各级政府财力不充足,在原有体制框架下运作,让有限的政府财力、人员和公共服务资源,直接延伸进入每一个村庄很不现实。通过农村社区化建设,打破传统的分散居住模式,有利于开展农村基础设施建设,既可以盘活农村集体建设用地,加强农村宅基地管理,完善土地流转政策,拓宽投资渠道,又可以有效地整合人力、物力、财力等各种资源,排除区域之间的各种障碍因素,集中进行水利、道路、电力、通讯等基础设施建设,也有助于推动农村的城镇化进程。
(1)农村社区化建设的模式
“多村一社区”模式
按照地域相近、规模适度、有利于集约配置公共资源的原则,把两个或两个以上的建制村规划为一个社区,在社区层面成立协调议事机构,在村民居住比较集中的地方建立社区综合服务中心,服务中心只是服务机构,与建制村没有隶属关系,也不干预村里工作。这种模式的特点是,社区服务中心的服务半径一般掌握在2~3公里、涵盖5~6个左右的村、辐射1500~2000户居民。可以较好地整合村镇资源,克服服务半径过大导致服务水平低下以及服务半径过小导致公共服务成本过高、最终难以长久运行的问题。目前,全国共有45个县市区实行“多村一社区”,占实验单位总数的15.15%。如山东诸城市就采取这种形式。
“一村多社区”模式
以村民小组或自然村为单位设置社区,不改变与建制村之间的关系,主要依靠社区内的志愿者组织开展活动。全国共有21个实验县市区实行“一村多社区”,总实验单位总数的7.07%。湖北省远安在洋坪镇双路村实行“撤组建社”,按照“一村多社区”的模式,把原来的7个村民小组撤销,重新按照以前的15个自然村落为单位设立15个社区。江苏省一些地方则以自然村为单位建立“自然村社区”。广西也根据人口居住分散,自然村较多的实际,按照地域相近、习俗相似、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿的原则,以一个或多个自然村为基础,设置农村社区。这种实验单位大多数分布在山区或村民居住分散的地方。
“一村一社区”模式
以建制村为单位设置社区,由村党组织和村委会负责领导社区建设工作,在中心村建立社区综合服务中心,有的还在村民小组或自然村建立了服务站或代办点。这种模式是我国大多数农村开展社区建设的通常做法。北方的许多平原地区多采取这种模式。在这些地方,农村社区建设在一村一社区的基础上,把村委会和农村社区合二而一,将原“村民委员会”改为“社区村民委员会”。这种模式的特点是,不增加管理成本和管理层,不会架空村委会,形成农村社区和村委会两张皮现象。从统计来看,有226个县市区实行了“一村一社区”的建置,占实验县市区总数的76.09%,是农村社区建设的最普遍的模式。浙江省、江苏省、重庆市等省份规定,“农村社区原则上一般以现有建制村为基本单元,一个建制村设置为一个农村社区”。
(2)经验
江苏经验:江苏苏州等地的农村社区建设,主要是结合苏州较为发达的经济特点进行的。苏州地区地处长三角,经济社会发达,城乡差距较小,有利于更早地推行农村村落的社区化建设和管理,并且苏州的村办经济、乡镇企业较为发达,所以苏州的农村社区大多是结合企业进行的,该市的农村社区主要有六种类型,分别是融入城镇型、拆迁安居型、规模经营型、投资开发型、休闲景观型、股份合作型。
浙江经验:为了搭建城乡一体化的平台,解决富裕起来的农村“有新房、无新村”等问题,从2003年6月始,浙江省启动了“千村示范、万村整治”工程。从治理村庄布局杂、乱、散,农村环境脏、乱、差等问题入手,按照布局优化、道路硬化、四旁绿化、路灯亮化、河道净化、环境美化的要求编制规划,不断增加投入,积极开展建设。各(地)市相继制定了“千村示范、百村整治”计划。
从2003年开始,义乌市在全国率先出了推进城乡一体化的战略决策,制订和实施全国第一个城乡一体化行动纲要,编制完成浙江省第一个城乡一体社区布局规划。该《规划》实施后,义乌市的农村管理结构有所改变,由“市—镇(街道)—工作片(社区)—村”四级管理结构,转变为“市—社区”二级管理模式(城市社区),或者变成“市—镇—社区”三级管理模式(农村社区)。该市按照“政府补助、市场运作、信贷扶持、农户自筹”的思路创新筹资机制,推进农村公共设施建设,市财政每年安排1亿元专项资金用于城乡一体化行动。此外,该市大力开展村庄整治,先抓“道路硬化、路灯亮化、卫生洁化、家庭美化、环境优化”,再抓“穿衣戴帽”、拆违拆空、城乡垃圾一体化处理,并积极建设现代化新社区,实施异地奔小康工程,发展农村社会事业。
诸城:山东省诸城市在农村社区建置中,按照便于服务、便于开发利用社区资源的要求,根据各地实际情况,合理确定社区服务范围,服务半径一般掌握在4~5个村,居住户数为1000户至3000户,有条件的地方可达到3000户以上。规模较小的,可以适当增加村庄个数。为此,诸城对全市农村社区进行统一规划,合理布局,确定全市设立208个农村社区,涵盖全市1257个村庄70多万农民。在多村一社区建设中,一般选择一个中心村设立社区服务中心。诸城市委市政府还出台政策鼓励支持和推动规模小的村庄村民逐步向中心村集聚发展,以促进中心村的发展,整合优化社区资源、提高利用效率和服务水平。
(3)山东省的选择
山东省农村地区的特点是:村庄人口规模小,布局分散。山东省大部分地区为丘陵地形,一定程度上导致村庄规模相对偏小。2008年,全省行政村平均规模为814.01人,自然村平均规模为674.14人,其中600人以下的自然村42150个,占总数的49.90%,1000人以上的自然村有16967个,占20.09%,1000人以上的大村数量偏少。同时,全省村庄布局较为分散,平均每百平方公里有46座村庄。针对上述特点,山东省在农村社区化过程中,亦更多的采用“多村一社区”模式,少数规模大的村庄可以采用“一村一社区模式”。因为只有一定规模的社区才能发挥公共设施与公共服务提供的规模化优势。
科学规划。在统筹城乡发展、城乡一体化布局的大格局中通盘考虑、整体规划。充分考虑现有发展水平、地缘关系、历史沿革、风俗习惯、自然条件等因素,尊重农民意愿,保护农民权益,结合城镇总体规划、土地利用总体规划、基本农田保护规划等,以县为单位,统筹规划,因地制宜,适时的进行农村社区化建设。
经费来源。充分发挥政府的引导作用、农民主体的积极性、工业反哺和城市支持机制,构建覆盖农村的公共财政体系和制度。
农村社区化建设过程中农民土地权益保护问题。农民土地承包权与耕地资源保护,农民宅基地权益保护,征地补偿和失地农民安置等。
2、户籍制度改革
(1)经验
江苏、浙江的户籍改革:江苏、浙江的户籍改革措施非常相似,主要包括以下改革:一是建立城乡统一的户口登记管理制度。在全省范围内取消农业户口与非农业户口性质,按照实际居住地登记户口,统称“居民户口”。二是降低户口准入条件。实行户口迁移条件准入制,基本条件是:有合法固定住所或稳定职业(生活来源)。县级市市区、县城镇及其以下地区,凭合法固定住所或稳定职业(生活来源)进行户口准入,不得附加任何其他条件。三是实行有利于吸引资金和人才的城市户口迁移政策。进一步放宽城市在引进人才、投资、购房落户等方面的条件限制,鼓励智力移民、投资移民,降低进入城市的门槛。具有大学本科以上学历或中级以上技术职称的,可在城市先落户后就业,以及进入城市投资兴业的,可在城市落户。四是降低对申请迁入城市投靠亲属的条件限制。
成都的户籍改革:“最彻底的户籍制度改革”。成都的户籍改革进程:2003年成都取消了入户指标限制,以条件准入制代替“入城指标”;2004年打破二元户籍登记制度,取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分,统一登记为“居民户口”;2006年本市农民租住统一规划修建的房屋可入户;2008年4月,本市农民租住私人住房可入户,彻底打破由货币筑起的阻碍农民向城镇转移的壁垒;2010年11月成都出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》,宣布将在2012年实现全域成都统一户籍,居民可以自由迁徙,并实现统一户籍背景下的享有平等的基本公共服务和社会福利。
《意见》确定,随人口自由流动,户籍也跟着自由迁徙,从而建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度。城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记,户口随居住地变动而变动。根据这一规定,到2012年底前,成都将建立以身份证号码为标识,集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。这就意味着,今后在成都,不仅农村居民可以迁徙到城镇居住,城镇居民也可以选择到农村定居,城镇居民和农村居民自由迁徙不再受任何限制,而“农民”这个称谓也不再是身份的象征,而仅仅是一种职业。
成都此次户籍制度改革中,除了提出建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度,破除长期附着在户籍上的城乡权利不平等外,还特别明确:农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地承保经营权、林地承包经营权等原有利益为代价。
(2)山东省的选择
取消户口性质后并不等于户口可以绝对自由地迁移。由于地区之间、城乡之间发展不平衡,现阶段还难以实现完全意义上的自由迁移。因此应该设置一定的户口准入的基本条件:有合法固定住所或稳定职业(生活来源)。考虑到地区之间存在社会经济发展水平不平衡,特大城市、大城市的具体准入条件,可由各市根据本地经济发展水平和承受能力自行确定。县以下地区(含县级市市区、县城镇),凭合法固定住所或稳定职业(生活来源)进行户口准入,不得附加任何其他条件。
3、抑制城镇生活成本的过快上升
农村社区化建设与城市化进程必然带来农民生活成本的上升,要抑制房地产价格过快、过渡上涨,并通过保障性住房的供给,为城市低收入阶层提供安身之所。
严格限制地价过快上涨,打击囤地不建、恶意炒地等不法行为;
通过财政、税收、金融等一系列政策措施,稳定房地产价格预期,抑制房地产价格上涨;
扩大保障性住房供给,使持续一定工作时期、有相对稳定工作的农民工,在工资水平达到标准的条件下,拥有申请保障性住房的资格。
4、城乡社会保障一体化
(1)改革经验
浦东模式:根据其经济社会发展的特征以及对社会保障的客观需求, 结合当前城乡社会保障体系的实际,浦东新区城乡社会保障体系的发展战略为“13510”工程,即一种制度、三个保障、五项举措和2010 年实现城乡社会保障一体化。一种制度:农民市民化社会保障制度。在农村社会保障和城市社会保障之间建立一种新的社会保障制度, 即农民市民化社会保障制度, 通过构筑一个阶梯, 打造城乡社会保障之间相互沟通、相互连接和相互转化的平台, 逐步实现农村社会保障向城市社会保障的过渡。三个保障体系:农民市民化社会养老保障制度、农民市民化医疗保障制度、农民市民化最低生活保障制度。资金筹集:多渠道筹集。农民市民化社会保障是由政府制订、管理和实施,农民自愿参加的社会保障制度。其资金的筹集主要来自以下几个方面:区、镇两级政府的投入、集体(企业或征地商)交纳的统筹资金、农民个人自愿支付的费用。
东莞模式:渐进式统一。东莞的城乡社会保障一体化可以分为启动、提高和衔接三个循序渐进的阶段。首先由政府主导并由政府率先出资,采取多方筹集社保基金的机制,并做出相关的制度安排,启动一体化进程。启动阶段完成以后, 逐渐提高保险基金的筹资水平,相应地提高保障受益水平。逐步缩小城乡之间社会保障水平的差距,为城乡衔接奠定基础,也就是城乡保障的提高阶段。当农村社会保障基金越来越充实,其筹资水平和受益水平与城市一致或接近时,就要适时地实现城乡之间的衔接,解决好两者之间的并轨和转换问题。差别分担的多级资金筹集机制:东莞市按经济发展水平将28个镇划分为欠发达镇和非欠发达镇,有差别地划分市、镇、村的资金负担比例,对欠发达的镇实施财政支持政策。
(2)山东省的模式选择
考虑到政府财力的限制以及各地市经济发展的差异程度,山东省亦采取初期以市为单位统筹,分地区,分时间段的渐进的城乡社会保障一体化路径,随着保障水平的不断提高,逐渐过渡为全省范围统筹的城乡社会保障体系。
基本保障体系的建立
在全省范围内的所有城市与农村,不论是东部发达城市,还是西部较为落后的城市,以城市为统筹单位,建立包括养老保障、医疗保障、最低生活保障三个层面的基本保障体系。采取多方筹集社保基金的机制:以各地政府为主导,镇、村、农(居)民共同出资的方式。社会保障资金的筹集除个人缴纳外,按照各地财力状况,有差别地划分市、镇、村的资金负担比例,对欠发达的镇实施财政支持政策。根据山东省十七市的人均国民生产总值,划分为三个梯队:
第一梯队:济南、青岛、淄博、烟台、东营、威海。上述城市人均GDP均超过50000元,经济发展水平较高。养老保险金的筹集,除个人缴纳外,其余部分由市、镇、村(居)三级按3∶3∶4比例分担;最低生活保障费市、镇、村(居)按4∶4∶2比例分担。
第二梯队:枣庄、潍坊、泰安、日照、莱芜、滨州,人均GDP超过30000元。养老保险金的筹集,除个人缴纳外,其余部分由市、镇、村(居)三级按5∶3∶2比例分担;最低生活保障费市、镇、村(居)按5∶4∶1比例分担。
第三梯队:济宁、临沂、德州、聊城、菏泽,人均GDP低于30000元。对于上述欠发达地区,养老保障、最低生活保障等费用,均由市、镇财政分担。
基本保障体系保障水平的逐步提高
政府通过宣传和示范作用,逐渐提高农村居民对社会保障的认知水平和风险意识,与政府一起逐渐提高保险基金的筹资水平,相应地提高保障受益水平。逐步缩小城乡之间社会保障水平的差距,为城乡衔接奠定基础。
城乡社会保障制度的市级并轨
当农村社会保障基金越来越充实,其筹资水平和受益水平与城市一致或接近时,就要适时地实现城乡之间的衔接,解决好两者之间的并轨和转换问题。对于农村保障水平与城市保障水平达到同一标准的项目,要实现两者之间的并轨;对于农村与城市之间因生活条件的差异而客观上需要维持一定差别的保障标准的项目则需要解决好两者之间因人员流动而带来的转换机制问题。
城乡社会保障体系的省级统筹
在各市城乡社会保障制度的一体化完成后,推动山东省级范围内的城乡统筹的社会保障体系。
需要注意的问题:当然,一体化并不是说城乡的社会保障水平和标准完全一致,而是指根据中国国情,打破城乡分割的二元社会保障结构,在社会保障制度设计上把城镇居民和农村居民作为一个整体来统筹规划,逐步缩小城乡之间在基本社会保障方面的差别,实现城乡在政策上的平等、体系上的有机统一,使城乡居民均能实现“老有所养、病有所医、困有所扶”。
5、县级基本财力保障制度
进一步推进完善县域财政体制,增强基层政府提供公共服务的能力,建立和完善县级基本财力保障机制。
基本原则
一是明确责任。地方财政是建立县级基本财力保障机制的责任主体。省级财政要加强财政科学化精细化管理,完善省以下财政体制,加大对基层的财力倾斜和支持力度。市级财政要强化统筹所辖县区协调发展的责任,帮助困难县乡提高财政保障能力。县级财政要强化自我约束,科学统筹财力,规范预算管理,切实保障相关部门、乡镇基本运转支出和民生政策支出。中央财政加大对地方财政的指导和帮助。
二是以奖代补。建立健全激励约束机制,根据地方工作实绩实施奖励,体现政策正确导向,形成合理预期。中央财政对县级基本财力保障较好的地区,给予激励性奖励,体现正向激励。对消化县级基本财力缺口取得成效的地区,给予保障性奖励,支持地方财政弥补财力缺口。
三是动态调整。根据有关政策和因素的变化,动态调整县级财力保障水平,建立保障范围逐步扩大、保障标准逐步提高的动态保障机制。在保障范围和标准的制定、奖励资金安排等方面,既要保障基层政府的基本支出需要,又要切合实际,具有可操作性。
主要内容
(一)制定县级基本财力保障范围和标准
中央财政制定县级基本财力保障范围和保障标准。保障范围主要包括人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出等。其中,人员经费包括国家统一出台的基本工资、奖金和津贴补贴,离退休人员离退休费,工资性附加支出,地方津补贴等项目;公用经费包括办公费等商品和服务支出,办公设备购置等其他资本性支出等;民生支出主要包括中央统一制定政策,涉及农业、教育、文化、社会保障、医疗卫生、科学技术、计划生育、环境保护、保障性住房和村级组织运转经费等项目的支出;其他必要支出包括必要的基本建设支出以及其他社会事业发展支出。保障标准根据基本保障范围内各项目的筹资责任和支出标准,以及与财政支出相关的保障对象和支出成本差异,综合考虑各地区财力状况后分县测算。中央财政根据相关政策和因素变化情况,适时调整和核定县级基本财力保障范围和标准。
(二)地方财政采取措施弥补县级基本财力缺口
县级财政要强化科学发展观念,努力发展县域经济,加强收入征管,增加财政收入,努力提高财政保障能力。同时要继续深化财政管理改革,严格控制和精简财政供养人员,优化支出结构,确保县级有关部门和乡镇运转的基本支出需要和民生政策的有效落实。对于采取上述措施仍不能满足基本财力保障的县(市、区),省、市级财政要根据县级基本支出需求,统筹考虑财力状况,通过完善省以下财政体制、加大转移支付力度等措施充实县级财力,帮助其弥补基本财力缺口。同时,省级财政要制定必要的约束机制,加强对县级财政预算安排和预算执行的监督管理,帮助县级财政合理安排预算,努力提高预算编制的科学性、完整性以及预算执行的严肃性。对县级基本财力存在缺口的地方,省级财政要制定保障缺口弥补方案和工作计划,报财政部备案后组织实施。
(三)中央财政根据工作实绩实施奖励
1、对县级财力保障较好的地区给予激励性奖励。根据各地县级基本财力保障情况,核定各地县级财力缺口额、实际缺口率和全国地方平均缺口率。将各地实际缺口率与全国地方平均缺口率相比较,实际缺口率低于平均缺口率的地区纳入奖励范围。奖励额根据各地区县级财力保障努力程度,结合财政困难程度和奖励调整系数核定。
2、对地方消化县级基本财力缺口给予保障性奖励。根据各地消化县级基本财力缺口数额,结合地方财力水平和奖励调整系数,对地方弥补财力缺口工作实绩给予保障性奖励。考虑到消化缺口情况需要根据当年决算数据测算确定,保障性奖励采取拨付清算制度,当年参考各地消化缺口工作计划拨付,第二年根据工作实绩进行清算,同时测算拨付下年度奖励资金。
3、对地方工作绩效给予考核奖励。根据地方上年度县级重点支出保障、上级财力下移等方面工作的努力程度和实际效果,对做得好的地区给予适当奖励。逐步将各地建立县级基本财力保障机制工作情况和乡镇财政管理情况纳入考核范围。对于未采取有效措施提高县级财力保障水平,财力缺口县缺口额继续扩大的地区,中央财政扣回奖补资金。
建立健全监督约束机制
1、探索建立地方财政运行监控和支出绩效评价体系,准确、全面地掌握财政运行情况,科学、客观地评价地方基本财力保障的能力、努力程度和工作实绩。
2、地方各级财政部门要向本级人民代表大会或人大常委会报告中央奖励资金的使用情况,以及落实基本财力保障政策的措施与成效。省级财政部门要将有关情况汇总后报送财政部。
3、中央财政对地方上报数据资料、奖励资金分配和使用情况进行专项检查。各地不得通过编报虚假信息等方式骗取中央奖励资金,不得截留、挪用中央奖励资金,不得违规购买、更新小汽车、新建办公楼、培训中心,不得搞“政绩工程”、“形象工程”等。否则,一经查实,中央财政将扣减奖励资金,情节严重的,取消享受奖励政策的资格。
6、稳定的非农就业
农村社区化建设与城市化进程迫切需要稳定的非农就业为支撑。农村剩余劳动力向非农产业转移是一个必然趋势,但同时也是一个渐进的过程,必须放在整个农村经济发展以及城乡互动系统内加以考虑。从影响农村非农就业的因素来看,产业结构调整和乡镇企业发展极大地推动了农村非农就业的发展,滞后的户籍制度、产权不明的土地制度和不完善社会保障制度阻碍了农村非农就业的发展,劳动者较低的文化素质和技能水平则是阻碍农村非农就业的主要个人因素。(《中国农村非农就业现状及影响因素分析》《中国经济与管理科学》第7期)促进农村非农就业的措施可以包括:
(1)增加稳定的非农就业岗位的数量与吸纳能力
创新农业产业发展思路,发展现代农业。首先,通过农业内部产业结构调整,挖掘畜牧业、水产养殖、蔬菜水果种植等劳动密集型的种养业的竞争优势。其次,探索农村产业化经营模式,积极延伸农业生产链条,提高农村剩余劳动力就地转移消化的能力。积极发展农业产业化龙头企业、农民专业合作社等涉农经济组织,构建比较完善的农产品流通服务体系,实现农民合作组织与农产品流通体系建设的有效对接,并引导企业在接受政府各类政策扶持的同时,承担吸纳一定当地农村劳动力的义务。第三,创新农业发展思路。发展与农业生产相关的休闲旅游,创办和推广观光农业、循环农业、设施农业、特色采摘等高效性农业新模式,实现农民的就地非农就业。积极探索民俗旅游与农户住宅适度分离的发展新模式。在平原地区探索“田园式村庄”建设模式,发展以农事体验、观光采摘为主的旅游项目,全面推进“旅游富民”进程。
促进产业结构调整,大力发展第三产业。大力发展第三产业,充分发挥第三产业的就业吸纳能力。应进一步加大投资力度,引入竞争机制,实现投资主体的多元化。调整地方企业发展战略和发展模式,加快技术进步和体制创新,重点发展农产品加工业、服务业等劳动密集型产业,把更多的农村劳动力转移到流通、加工和服务业领域。同时,调整服务业内部结构,促进餐饮旅游、商贸流通等传统服务业向品牌化、规模化发展,保持其就业活力;另一方面,以社区服务业、旅游业和教育产业为突破口,优先扶持那些技能要求不高,但需求潜力大、带动性强、能够形成有效就业供给,并且工作岗位稳定的行业。
鼓励农村劳动力创业,大力发展中小企业。及时出台相关政策文件,在政策、资金、税收、信贷等方面给予支持,鼓励外出劳动力回乡创业,发展农村个体私营等非公有制经济。曾经在全国各大中城市或沿海发达地区打工的农民工,陆续带着学到的技术和积累的资金、项目返乡创业。鼓励农村劳动力创业,一方面可以发挥带头示范作用,带动另一批持观望态度的欲创业者大胆创业;另一方面,通过个人创业直接吸纳劳动力就业,尤其农村外出劳动力回乡创业,为农村劳动力提供了容量大、门槛低、易接受的就业渠道。
(2)提高农村劳动力的非农就业能力
消除歧视,实施积极的农村劳动力就业政策。促进农村劳动力的非农就业,首先要消除在户籍、养老、医疗等领域对农村劳动力的歧视性待遇,提高农村劳动力在城市生存、从事非农岗位就业的能力。其次,采取积极的农村劳动力就业政策。一是平等就业政策、农村劳动力流动政策、培训政策、工资政策、企业用工政策、劳动力市场发育和建设政策等;二是保护农村非农就业者的合法权益,建立和完善劳动合同、劳动保护、工作强度及工作时间等制度;三是社会融合政策,促进农村进城劳动力和城市劳动力的社会融合。
加强培训与教育,提高农村劳动力的非农就业能力。非农就业缺乏稳定性,部分原因是技能的缺乏,劳动力可替代性强。在技能缺乏的情况下,农村劳动力靠“卖力气”实现非农就业。这种就业的替代性极强,不需要经验的累积,用人单位对劳动力的依赖性低,因此稳定性极差。能够留在企业的是技术工人或管理人员,这形成农村劳动力年轻时外出务工、进人中年后回乡务农的局面。因此,我们不仅要重视农村劳动力资源的人力资本投资与技能培训。针对不同年龄段的群体设置不同的培训项目、培训内容和方式。有条件的地区应率先普及高中教育,在政府财政支持下逐步推向全国。中年以上农村劳动力应注重培训实用技能,每人掌握一到两门实用技术,实现中年以上农村劳动力技能就业。
进一步提高非农就业培训的能级和针对性,使农民增收具有长期性、稳定性和可持续性;对已经实现稳定就业的农民,引进市区职业教育优质资源,加大培训投入、增强培训强度,让农民有能力从事中高档工种,提高就业水平,增加就业收入;为就业困难的农村劳动者提供有针对性的就业服务。
降低非农就业的成本。注重信息引导,完善信息发布渠道,降低农村劳动力进行非农就业的搜寻成本。地方政府应组织专门人员和机构大力开拓劳动就业市场, 广泛收集各方用工信息, 确保信息的真实可靠性, 并以电视电台、报纸媒介、村委宣传栏等途径向农民传递各地劳动力市场的需求信息, 并使这项工作长期化, 稳定化。要建立和规范劳动力中介市场,严厉打击发布虚假信息骗取农民工钱财的非法中介组织, 鼓励发展各类专业劳动力市场, 但要严格控制信息价格。